حاکمیت قانون در اندیشه های سیاسی و حقوقی
محمدحسین زارعی
چکیده:
نوشتار حاضر به بررسى اجمالى حاکمیت قانون در اندیشه هاى سیاسى و حقوقى مىپردازد. سه رویکرد ایدئولوژیک، اثباتى و اخلاقى، هر یک بنابر ارزشهاى مندرج در مکتب خود، جایگاه حاکمیت قانون را تعریف مىکنند. در حالى که در رویکرد اول، حاکمیت قانون ابزارى براى بهرهکشى هر چه بیشتر طبقه مرفه است. در رویکرد دوم و سوم، وجوه مثبت و مشترکى قابل مشاهده و بررسى است. ضمن آن که بین دو دیدگاه اثباتى و دیدگاه سیاسى و اخلاقى وجوه تفاوت چندى درباره ارزشهاى ناظر بر حاکمیت قانون وجود دارد. هدف در این نوشتار ارائه تصویرى مختصر و توصیفى از حاکمیت قانون و ویژگیهاى آن است. از این رو مباحث و دیدگاههاى دیگرى نیز وجود دارند که قابل تأمل و پژوهش در فرصتهاى دیگر مىباشند.
واژگان کلیدى: قانون، اخلاق، سیاست.
مقدمه
حاکمیت قانون یکى از اصول مهم سیاسى و حقوقى است که بشر از دیر باز در پى تحقق آن بوده است. از یونان باستان تاکنون درباره این اصل، معانى، ارزشها و ویژگیهاى آن سخن گفته شده و مىشود. گاهى از آن به مفهوم برابرى و مساوات در برابر قانون تعبیر شده است، گاهى از آن به حکومت قانون در مقایسه با حکومتهاى دیکتاتورى، مطلقه و پادشاهى استفاده شده است و گاهى آن را به ویژگیهاى عمومیت داشتن، مستمر و صریح بودن قوانین معرفى کردهاند. اما فصل مشترک همه موارد فوق را مىتوان، در این نکته خلاصه نمود که مطابق این اصل، استفاده خودسرانه و مستبدانه از قدرت، در تصمیمگیریهاى حکومتى، مردود است. بر این اساس، حاکمان و سیاستمداران بعنوان حافظان و خادمان قانون شناخته میشوند و خود نیز مشمول آن مىگردند؛ میزان مشروعیت حکومتشان به میزان وفادارى آنان به معیارهاى قانونى، فراشخصى و خردمندانه بستگى دارد. آنچه در ذیل مىآید، شامل سه رویکرد سیاسى و حقوقى در مورد حاکمیت قانون است و در بردارنده پیش فرضها و مبانى آن مىباشد.
۱ـ رویکرد چپ، افراطى یا ایدئولوژیک(۲)
در این دیدگاه، بنابر تقسیم بندى زیر بنا و رو بنا در ساختار اجتماعى و اقتصادى، حاکمیت قانون، منعکس کننده روابط اجتماعى جوامع سرمایه دارى و بورژوازى است که مطابق آن، سرمایه دارى در صدد گسترش سلطه خود بر بخشهاى مختلف جامعه بوده و از این مفهوم براى استعمار و بهرهگیرى به نفع مقاصد خود سود مىجوید. در این جوامع، آزادىِ بدون حد و حصر قراردادها، مورد شناسایى قرار مىگیرد و از حقوق به جنبههاى شکلى آن به دور از محتوا و تأثیر آن بر جامعه اکتفا مىشود. به نظر معتقدین به این نظریه، اصرار بیش از اندازه بر قانونگرایى و تطبیق رفتارهاى اجتماعى بر قواعد شکلى حقوقى راه را براى تسلط سودجویان که براى حفظ منافع خود نیاز به وجود یک دسته قواعد عمومى از پیش تعیین شده دارند، باز خواهد گذاشت. اساسا، فرهنگ قانونگرایى براى پاسدارى از آزادى اقتصادى این گروه خاص، ترویج مىشود.
مطابق این رویکرد، ایده آل حاکمیت قانون یک تلاش شکست خورده براى مشروعیت بخشیدن به سلطه گرى در جوامع آزادى گراست، به این نشان که سلطه سرمایه دارى و گروههاى خاص سودجو، در این جوامع ادامه یافته است. دولت که باید بى طرف باشد در چنگال قدرت و تضاد منافع فردى و گروهى گرفتار مىشود و به صورت ابزارى در دست یک گروه خاص در مىآید.
این تحلیل با اعتقاد مارکسیستها در مورد جامعه که متشکل از گروههاى متضاد (در مقابل نظریه رقابت و سازش پذیرى منافع متفاوت اجتماعى افراد و گروهها) است نیز سازگارى دارد. هنگامى که تبعیضات اجتماعى و اقتصادى بر اساس توزیع مساوى سرمایه از بین برود، مفهوم هماهنگى از قواعد زندگى اجتماعى و گروهى بر مبناى روابط جدید تولید و توزیع ثروت و سرمایه شکل مىگیرد که با آنچه در جوامع سرمایه دارى وجود دارد متفاوت خواهد بود.(۳)
یکى از مهمترین اشکالاتى که بر این دیدگاه وارد است این است که این نظریه، بر خلاف مدّعاى خود، مفهومى ایدئولوژیک و جانبدارانه از عدالت و آزادى را معرفى مىکند. در حوزه عدالت اجتماعى، استقلال و هویت انسانى را نادیده مىگیرد و از انسانها چهرهاى ابزارى و ماشینى ترسیم مىکند و در مورد آزادى، از مفهوم مثبت آزادى(۴) که منجر به رسمیت تفسیر و برداشت عدهاى خاص از آن مىگردد، دفاع مىنماید. آزادى، صرفا رهایى از موانع باطنى تعریف مىشود و شناخت «خود واقعى» قابل دسترس همگان نخواهد بود و صرفا عدهاى خاص به «خود واقعى و برتر» مىرسند و به این سبب همگان باید از چنین تفسیر و فهمى از شخصیت و هویت انسانى پیروى نمایند تا به جامعه مطلوب دست یافت.
۲ـ رویکرد میانى، اثباتى یا حقوقى
در این رویکرد، حاکمیت قانون یکى از ویژگیهاى درونى هر سیستم حقوقى است و رفتار اخلاقى، آن است که از قواعد حقوقى پیروى مىکند. در این نظریه، حاکمیت قانون نمایانگر هیچ ارزش و اصولى فراتر از آنچه مورد پذیرش یک نظام حقوقى است، نمىباشد.(۵)
این دیدگاه به علم حقوق بعنوان یک علم خود کفا، که مىتواند، بر اساس معیارها و متدلوژى خود به اکتشافات و یا پاسخهاى مسائل سیاسى یا حقوقى برسد، مىنگرد. یکى از مهمترین ویژگیهاى این نظریه، تز جدایى اخلاق از حقوق و یا تأکید بر برداشتهاى پوزیتیویستى یا اثباتى از حقوق است. از این رو، حقوق بطور عام و حاکمیت قانون بطور خاص، از هر گونه پیش فرضهاى اخلاقى و احکام ارزشى مانند احکام حقوق طبیعى، تا زمانى که از سوى مراجع قانونگذارى و یا محاکم قضایى تصویب و بصورت مکتوب در نیامده، پیراسته است.
حقوق، مانند سیاست، ابزارى است براى سازش بین نظرات مخالف در اجتماع و از این منظر، قانونگرایى خود یک گونه ایدئولوژى سیاسى است.(۶)
حاکمیت قانون در این رویکرد، به مفهوم برقرارى نظم و انضباط اجتماعى است و این که مردم در سایه آن بتوانند به زندگى و امور خود نظم و سامان دهند. حاکمیت قانون بیشتر ناظر بر رفتار و کردار اعضاى اجتماع و همچنین از اوصاف قوانین محسوب مىشود، تا از اوصاف نهادها و حاکمان سیاسى. بنابراین، دو مفهوم اساسى براى حاکمیت قانون در این دیدگاه قابل بررسى است: یکى این که حکومت بر مردم، باید بر اساس قانون باشد و به این دلیل مردم نیز باید از آن قانون براى برقرارى نظم اجتماعى تبعیت کنند و دیگر این که قوانین باید بنحوى تنظیم شوند تا قابلیت راهنمایى و تنظیم رفتار افراد جامعه را داشته باشد.
در این نظریه، درست است که حاکمیت قانون در اغلب اوقات در برابر قدرت خودسرانه و مستبدانه بکار رفته و مىرود، امّا بسیارى از اشکال حکومتهاى استبدادى با قانون سازگار است؛ زیرا یک حاکم مستبد مىتواند قواعد کلیى وضع کند که داراى ویژگیهاى قانونى، که در ادامه مىآید، باشد. وجه مشترک این رویکرد، با رویکرد سوم، که در پى مىآید، در این است که بسیارى از اوصاف قدرت خودسرانه و خودکامه، حاکمیت قانون را نقض مىکنند. یکى از مواردى که حاکمیت قانون، اعمال انحصارطلبى و خودسرانه را منع مىکند، هنگامى است که محاکم و قوه قضاییه ملزم باشند در اجراى قانون نسبت به قوانین موجود و انطباق با رویههاى قانونى وفادار باشند. نسبت به قوه مجریه، حاکمیت قانون آن را ملزم مىکند در وضع مقررات یا بخشنامهها از حاکمیت قانون و از قوانین جارى و عمومى کشور پیروى کنند.
از نظر مدافعین این دیدگاه، حاکمیت قانون داراى یک وصف سلبى است، به این معنا که قانون خود مىتواند، قدرت خودسرانه و استبدادى ایجاد نماید؟ از جهت محتوایى و ماهوى، قوانین در اکثر موارد، اهداف و سیاستهایى را دنبال مىکنند که الزاما با دیدگاه اخلاقى خاصى از خوبى و بدى سازگار نیست. انطباق با حاکمیت قانون عنصر ذاتى، براى تأمین هر گونه اهدافى است که قانون براى تحقق آن طراحى مىشود. از این جهت، قوانین بیشتر جنبه ابزارى و شکلى دارند. بنابراین انطباق با قوانین «Congruency» الزاما تضمین کننده نتایج و آثار مفید اخلاقى و عادلانه نیست. امّا، حاکمیت قانون مىتواند بنحوى جهتگیرى شود تا از نقض برخى حقوق و آزادیها که منشأ آنها عدم استمرار«Instability»، ابهام «Uncertaint» و عطف بما سبق شدن «Retrospectiveness» قوانین است، جلوگیرى نماید. مطابقت با این اصل و الزامات آن موجب هیچ گونه خوبى و ارزش ذاتىِ اخلاقى نیست، مگر از طریق محو آثار نامطلوبى که منشأش خود قانون است. به بیان دیگر، برخى زشتیها و بدیها نمىتوانند از طریق قانون ایجاد شوند.
یکى از ایرادات وارد بر این دیدگاه این است که نسبت به اصول و معیارهاى اخلاقى بعنوان منشأ و منبع مشروعیت قدرت سیاسى بى اعتنا و بى تفاوت است. مناسبترین مفهوم مشروعیت که با این رویکرد هماهنگ مىباشد، مفهوم قانونى بودن و انطباق با اوصاف شکلى و ابزارى حاکمیت قانون است و نه سازگارى با ارزشهاى اخلاقى و معیارهاى عقلانى(۷). به همین جهت است که مشروعیت به مفهوم مطابقت با قوانین یا قانونى بودن، با هر گونه نظامهاى آتوریته، دموکراتیک و ایدئولوژیک نیز، هماهنگ و سازگار است.
اصول ذاتى و تبعى حاکمیت قانون
در راستاى این هدف که حاکمیت قانون بتواند، رفتار مردم را، نظم بخشد و چنان قوانینى قابلیت تنظیم رفتار را داشته باشند، دو دسته اصول از مفهوم حاکمیت قانون قابل استخراج است:(۸) دسته اول: اصول ذاتى و محورى مفهوم حاکمیت قانون بشمار مىرود، دسته دیگر: اصولى تبعى هستند که براى اعمال اصول ذاتى و اهداف حاکمیت قانون، موردنیاز و الزامى هستند. اصول دسته اول عبارتند از:
الف ـ اصول ذاتى و محورى حاکمیت قانون
۱- قوانین باید عمومى باشند، «Generahty» این ویژگى در برابر قوانین خاص که ناظر بر موقعیتها و موارد خاص است بکار مىرود. مطابق این اصل قوانین باید خطاب به گروهها و دستههاى مردمى باشند و انواع موقعیتها را تنظیم نمایند. قوانینى که جنبه عمومیت و فراگیر نداشته باشند، اساسا قاعده و یا قانون محسوب نمىشوند؛ زیرا خطاب به فرد خاص یا گروه خاص و به نفع یا ضرر آنهاست و بیشتر شبیه به فرمان و یا دستور العمل است. گاهى این ویژگى با اصل شکلى تساوى همگان در برابر قانون یکى شمرده مىشود. ارتباط این دو اصل نیز، بدین قرار است که قانونى که فقط خطاب به یک فرد و یا گروه خاص باشد و فقط براى آنها موقعیتهاى ممتاز ایجاد کرده و یا حقوقى را از آنها محروم نماید؛ در حالى که هیچ تفاوت بنیادین بین آن فرد و یا گروه با افراد و گروههاى دیگر وجود ندارد، به این معنا است که با آن فرد بطور نابرابر و با تبعیض رفتار شده است. از این جهت، چنان قانون و یا تصمیم دولتى شرط عمومیت حاکمیت قانون را نادیده گرفته است.
۲- قوانین باید بطور عمومى اعلام شوند «Promulgation» این اصل در برابر احکام و فرامین مخفى و پنهان یک سیستم سیاسى بکار مىرود. جهتگیرى این اصل منع اجراى شبه قوانین و در واقع اوامر و احکام مخفى و پنهانى است که منشأ تعیین و یا تضیع حق و تکلیف مردم مىشوند.
فرض بر این است که هر فردى باید بداند که قانون از او چه خواسته است و او چه حقوق و تکالیفى در قبال افراد دیگر و یا دولت دارد. به بیان بهتر، این اصل تأسیسات، ارگانها و فرامین دولت ترور، مخفى و پنهانى را که به موازات دولت قانونى و مشروع به عملیات و یا فعالیت مشغول است، به زیر سؤال مىبرد. اصل فوق با مفهوم آزادى گرایى از مسؤولیت فردى و عقل گرایى فردى نیز سازگار است؛ زیرا هیچ فردى نمىتواند، براى زندگى خود برنامه ریزى کند؛ مگر از پیش بداند قانون چیست و چه حقوق و تکالیفى براى او تعیین کرده است. در غیر این صورت افراد نباید مسؤول نقض قوانین و تأسیسات و احکامى باشند که از آن بى خبر و بىاطلاع هستند.
۳- قوانین باید صریح و واضح باشند. «Clarity and Sleafity» این وصف در برابر قوانین مبهم، پیچیده و چند پهلو بکار مىرود. چون هدف از حاکمیت قانون، در این نظریه، راهنمایى و تنظیم اعمال و رفتار افراد اجتماع است، قوانین باید طورى تنظیم شوند که قابل فهم و خالى از ابهام و چند پهلویى باشند تا در نتیجه مردم از آن آگاهى یافته و منظور قانون گذار را دریابند تا زندگى خود را بر اساس آن تنظیم کرده و جهت ببخشند.
۴- قوانین باید ناظر به آینده باشند.«Prospectiveness» این ویژگى در برابر مفهوم عطف بما سبق شدن بکار مىرود. قاعده قبح عقاب بلابیان ناظر به این ویژگى و وصف اعلامى قوانین است که در بالا ذکر شد. قانون باید ناظر بر وقایعى باشد که پس از وضع قانون اتفاق افتادهاند. قانونى که بطور کلى ناظر به گذشته باشد، اساسا قابلیت اجرا و انطباق ندارد. چنین قوانینى بعنوان قوانین ناعادلانه و غیر منصفانه شناخته مىشوند؛ زیرا قراردادن مردم در وضعیتى و یا مجازات آنها براى اعمالى است که اصلاح آنها از عهده شان خارج است.
۵- قوانین باید قابلیت پیاده و پیروى شدن را داشته باشند. «Procticability» به سخن دیگر، این وصف یکى از جنبه هاى اصل قابلیت عمل کردن است. قوانینى که افراد را ملزم مىکنند تا کارهاى ناشدنى انجام دهند، غیر عادلانه بوده و توان راهنمایى و تنظیم رفتار افراد اجتماع را هم ندارند. یکى از آثار این اصل این است که با اعمال این اصل، افراد جامعه در وضعیتهاى نابرابر و تبعیضى نسبت به یکدیگر قرار نمىگیرند. مردم نباید نسبت به مواردى که قابلیت اعمال و کنترل آنها را ندارند مورد مؤاخذه و مسؤولیت قرار گیرند. مسؤولیت مبتنى بر اختیار و توانایى بر انجام تکالیف قانونى و یا اخلاقى است.
۶- قوانین باید بطور نسبى مستمر و با ثبات باشند. «Stability» این وصف در برابر تغییرات دائمى، زودگذر و خودسرانه بکار مىرود. تصمیمها، سیاستها و قوانینى که دائما و سریع، در حال تغییر و دگرگونىاند، چگونه مىتوانند موجب پیروى خردمندانه مردم از آنها شوند. چنین قوانینى در واقع، با اصل قابلیت پیاده و پیروى شدن در تعارض است. زیرا چنین وضعى مردم را، از تصمیمگیرى در مورد طرحهاى دراز مدت و طولانى زندگى خود ناتوان مىگرداند؛ در این صورت چنین قوانینى انتظارات معقول مردم را نادیده و عقیم مىگذارد و امکان پیروى از آن را منتفى مىکند.
ب) اصول تبعى حاکمیت قانون
دسته دوم از اصول حاکمیت قانون، قواعدى هستند که براى اعمال اصول دسته اول رعایت ویژگیهاى ذاتى آن الزامى هستند. این اصول عبارتند از:
۱- قوه قضاییه باید مستقل باشد. قوه قضاییه و محاکم موظف به اجراى قوانین و صدور احکام قضایى در صورت بروز اختلافات بین مردم و بین دولت و مردم هستند. در صورتى مردم مىتوانند از قوانین پیروى نمایند که در صورت وجود اختلاف، دادگاههاى صالح بى طرفانه و بدون جانبدارى از مواضع خاص سیاسى قانون را اعمال نمایند. براى تحقق این هدف، قضات و دادرسان باید آزادانه و بدور از فشارها و تأثیرات خارجى و سیاسى و شغلى و مستقل از هر گونه دخالتى به انجام وظایف حقوقى خود بپردازند.
۲- اصل عدالت طبیعى باید رعایت شود. «Natural Justice» عدالت طبیعى و انصاف رویهاى «Procedural fairness» (دادرسى) محاکم را ملزم مىدارند تا قوانین را بطور بى طرفانه و صحیح اجرا نموده و در نتیجه فعالیتهاى مردم را بر اساس قاعده انصاف و عدالت قضایى و بدور از تعصب و جانبدارى کنترل و تنظیم نمایند. دادرسها باید بطور منصفانه و عادلانه جریان یابد تا مردم قادر باشند، اختلافات خود را بى طرفانه و بر اساس قوانین موجود حل و فصل نمایند. در غیر این صورت تحقق اهداف و نتایجى که قوانین بر آنها مترتبند، میسر نخواهد شد. به علاوه این که، حتى تصمیم حکومتى باید بى طرفانه و بدور از منافع شخصى و گروهى باشد. منافع نیز اعم از منافع مادى فردى و یا منافع سیاسى دراز مدت مقام تصمیم گیرنده است.
۳- محاکم باید اختیار تجدید نظر «Judicial Review» در تغییر آراء محاکم پایینتر، تصمیمهاى دولتى و حتى بعضا قوانین و مقررات موضوعه کشورى را داشته باشند. وجود سیستم قضایى کنترل کننده ضامن یکپارچه نمودن رویههاى دادگاههاى پایینتر و اجراى منصفانه و عادلانه قوانین و مقررات دولتى در سراسر کشور خواهد بود.
۴- مردم باید حق دسترسى به محاکم صالح را داشته باشند «The right of access to competent courts» و تأخیر زیاد در دادرسیها و هزینه گزاف رسیدگیهاى قضایى حتى اجراى بهترین قوانین را ناممکن مىگرداند و آنها را به کلمات و حروفى بى جان و نقش بر کاغذ تبدیل مىکند.
در پایان این قسمت باید، یادآورى کرد، که اگر چه این دیدگاه به جنبه هایى از حاکمیت قانون که عمدتا جنبههاى حقوقى آن هستند، بیشتر توجه دارد، اما حاکمیت قانون، داراى جنبههاى اخلاقى، سیاسى و اقتصادى نیز هست که این دیدگاه نسبت به آنها بىتفاوت است. به نظر مىرسد، دیدگاه آزادى خواهانه، ضمن دارا بودن بسیارى از ویژگیهاى حاکمیت قانون در رویکرد دوم، تصویر کاملترى از حاکمیت قانون و ارزشهاى ناظر بر آن را عرضه مىکند.
۳- رویکرد راست، سیاسى و اخلاقى
مهمترین جایگاه حاکمیت قانون را، چه از جهت تاریخى و چه از جهت سیاسى و حقوقى، باید در این دیدگاه جستجو نمود. تفاوت این رویکرد با رویکرد میانى یا اثباتى در اهداف و ارزشهایى است که حاکمیت قانون در صدد حمایت از آنهاست. در حالى که دیدگاه اثباتى، حاکمیت قانون را، یک ارزش در عرض سایر ارزشها همانند آزادى، عدالت و برابرى و مشارکت سیاسى قرار مىدهد، این رویکرد آن را در طول و در خدمت این ارزشها قرار مىدهد. امّا وجه مشترک این دو رویکرد این است که هر دو به اصول دسته اول و دوم حاکمیت قانون باور دارند، با این تفاوت که دیدگاه راست کلیه اوصاف برشمرده در قسمت پیشین را در خدمت اصول بنیادینتر قرار مىدهد.
مفهوم حاکمیت در این رویکرد دو نتیجه مهم در بر دارد، یکى این که هر گونه استفاده مستبدّانه و خود سرانه از قدرت محکوم است و دیگر این که هر نوع قدرت حکومتى باید محدود به مواردى شود که از طریق قوانین عمومى، مستمر و صریح مىشود. حاکمیت قانون بیشتر مربوط به وظایف و مسؤولیتهاى حکومت و نهادهاى سیاسى است تا شهروندان. چنین مفهومى حکومتها را ملزم مىکند تا تنها بر اساس قانون حکومت نمایند تا هیچ فردى فراتر از قانون، داراى اختیارات و امتیازات ویژهاى نگردد.
تحولات تاریخى و مبارزات ضد استبدادى و دیکتاتورى در قرون میانى به بعد، نقش مهمى در پیدایش این دیدگاه از حاکمیت قانون ایفا کردهاند. در این مفهوم است که حاکمیت قانون با جوامع مدنى پیوند مىیابد، به این ترتیب که جامعه فرایند یک تجمع داوطلبانه از افراد عاقل و برابر است که در آن هر کس بدنبال خواستههاى خویش و بر اساس مفهوم خاصى که هر یک از حقیقت و اخلاق دارند، مىباشد.(۹) براى حفظ چنین جامعهاى است که حکومت باید داراى حداقل قدرت ضرورى و قاهره براى صیانت از آزادیها و برقرارى نظم و انضباط اجتماعى باشد. حاکمیت قانون در این رویکرد بر پیش فرضهایى استوار است که در ذیل مختصرا مورد بررسى قرار مىگیرند.
۱- حقوق و آزادیهاى اساسى ـ حاکمیت قانون، خود یک ارزش اصلى و ذاتى، بشمار نمىآید؛ بلکه اصلى است که در خدمت ارزشهاى بنیادترى مانند دفاع از حقوق انسانى و آزادیهاى مردمى، مانند آزادى عقیده، بیان، مطبوعات و احزاب سیاسى مىباشد.
در این رویکرد، با رعایت اوصاف حاکمیت قانون در ابعاد وسیع سیاسى و اخلاقى، تصمیمها، اقدامها و سیاستهاى حکومتى به نفع یا به ضرر گروه خاصى جهتگیرى نمىشود و به این وسیله حریم حقوق و آزادیها محفوظ خواهد ماند. براى حفظ چنین ارزشهایى، قدرت مطلقه حاکمان و دولتمردان باید محدود گردد؛ زیرا تمرکز قدرت و اعمال آن بدون وجود مکانیزمهاى مؤثر مسؤولیتى و رعایت اصول «فراشخصى و همگانى» موجب تضییع چنان حقوق و آزادیهایى خواهد شد.
در این دیدگاه هدف از قانون، محدودکردن و یا سرکوب حقوق و آزادیها نیست، بلکه تنظیم و توزیع و حراست قانونى آنهاست. آزادى به معناى انجام هر چه هر کسى بخواهد نیست، بلکه به این مفهوم است که افراد در حمایت قانون مختار بوده تا در مورد اموال و دارایىهایشان تصمیم بگیرند(۱۰) و در این تصمیمگیرى موضوع اراده خود سرانه و اعمال قدرت دیگران، از شهروندان و یا قدرت سیاسى دولت قرار نگیرند.
بر این اساس، حاکمیت قانون نه فقط حکومتهاى مطلقه و استبدادى فردى و پادشاهى را مورد خطاب قرار مىدهد، بلکه براى حفظ چنان ارزشهاى پیش گفته با استبداد و خودکامگى در هر شکل و مفهومى و به هر پیچیدگى ناسازگار است. تحمیل یک نوع اندیشه و ایدئولوژى و یا اتکاء ارزشى خاص بر مردم با ارزشهاى حاکم بر اصل حاکمیت قانون مانند، احترام به استقلال، هویّت و حرمت انسانى ناسازگار است.
بنابراین، این که انسانها خود توانا بر فهم خیر و شر خود بوده و مىتوانند بر اساس آن براى زندگى خود تصمیم بگیرند، مورد توجه جدى قرار مىگیرد. به این ترتیب، حاکمیت قانون موجب ارتقاء و رشد استقلال انسانى مىشود، از این طریق که افراد جامعه مىتوانند پیش بینى کنند، در چه شرایطى دولتها مجازند در زندگى و امور مردم دخالت نمایند. بدین لحاظ حقوق با اخلاق و آزادى و عدالت پیوند نزدیکى مىیابد.
یک سیستم حقوقى مانند هرمى است که متشکل از نُرمها، ارزشها و اصول و قواعد و قوانین سلسله مراتبى است. نُرمها، اصول و ارزشهایى که در رأس هرم قرار دارند، اصول و نُرمهاى تحتانى را توجیه و تغذیه مىکنند. در سیستمهاى حقوقى که با اخلاق پیوند خوردهاند، نُرمهاى اخلاقى همچون عدالت و آزادى و برابرى، جزء آن دسته ارزشهاى بنیادین و نهایى هستند که سایر اصول و قواعد حقوقى و سیاسى باید در سایه آنها توجیه و ارزیابى شوند. بدین جهت، اصل حاکمیت قانون یکى از آن اصول سیاسى و حقوقى است که منعکس کننده ارزشهاى غایى نظام حقوقى است و به همین دلیل باید بر مبناى چنان ارزشهایى تفسیر و فهمیده شود.
از این رو، دولت در همه اعمال و اقداماتش باید ملزم به قواعد معین و اعلام شده قبلى باشد، قواعدى که به وضوح مشخص نمایند، حکومت در چه مواردى از قدرت قاهره و تحمیلى «Coersive Powers» خودش استفاده مىنماید و این فرصت را به افراد اجتماع مىدهد تا نسبت به آینده خود برنامه ریزى نمایند.(۱۱) از سوى دیگر، به علت این که حاکمان از سیاستگذران و قانوگذاران و مجریان قانون، همه انسان بوده و در معرض خطا، قدرت قاهره و تحمیلى آنها تا آنجا که امکانپذیر است، باید محدود شده وبا پاسخگویى همراه باشد.
در این صورت، حکومت محدود به قواعد معینى است که فقط شرایط استفاده از منابع، سرمایهها و فرصتها را تعیین مىکند و افراد خود تصمیم مىگیرند، آنها را در چه مواردى و براى چه اهدافى مورد استفاده قرار دهند. در جوامعى که مردم تحت اوامر احکام ایدئولوژیک یک حکومتى زندگى مىکنند، حکومت مستقیما نحوه استفاده از آن منابع و فرصتها را براى اهداف خاص تعیین مىکند.
در این گونه جوامع، حکومتها هم منابع را توزیع مىکنند و هم نحوه استفاده از آن را و هم اهداف و الگوهاى زندگى را تحمیل مىکنند. اما، تحت حاکمیت قانون همه افراد از تأثیرات مشخص شرایط و موقعیتهایى که قواعد کلى و عمومى تعیین کرده است و این که آن قواعد چه اهداف خاصى را دنبال مىکنند، آگاهى دارند. حکومت، تحت حاکمیت قانون، به تعیین شکلى شرایطى مىپردازد که موجب نفع عمومى است. حکومت بر این اساس باید خود را به وضع قواعدى محدود کند که فقط موقعیتهاى عمومى و کلى را تعیین کند و این فرصت را ایجاد نماید تا افراد با آزادى، بر اساس شرایط زمانى و مکانى، اهداف و ارزشهاى خاص و شخصى خود را دنبال نمایند.
در مسائل سیاسى و اخلاقى نیز وضع به همین گونه است، یعنى به نحوى که حکومت خودش نیز از نتیجه محتوایى اعمال خودش مطلع نباشد. به سخن دیگر، قواعدى که حکومت وضع مىکند باید، بدون توجه به پیامدهاى خاص و ارزشهاى خاص و جهتگیریهاى خاص باشد. بى طرفى قانونگذار نیز از همین جا ناشى مىشود؛ زیرا حکومت به مفهوم کلى نباید در گیر تعیین اهداف خاص سیاسى یا اقتصادى و بدنبال نفع یک گروه خاص از مردم و به ضرر دیگرى باشد.
بنابراین، حاکمیت قانون با مفهوم مدیریت و برنامه ریزى حکومتى و ایدئولوژیک در صحنه اخلاق و سیاست در تعارض است و از برنامه ریزى مردمى، عقل همگانى و جمعى جانبدارى مىنماید. به این دلیل، مفاهیمى همچون عمومى بودن، صراحت داشتن و مستمر بودن از اوصاف حاکمیت قانون در فضاى وسیعترى در سیاست، اخلاق و اقتصاد مطرح مىشود. برابرى شکلى مطرح شده در حاکمیت قانون با هر گونه برداشت و مفهوم خاص محتوایى از عدالت و تساوى ماهوى و ایدئولوژیک که حکومت بطور از پیش تعیین شده بدنبال تحقق و تحمیل آن باشد، مخالف است. با این حال، درست است که چنین مفهوم شکلى از عدالت و مساوات امکان ایجاد نابرابریهاى اقتصادى را نفى نمىکند؛ اما چنین نابرابرى، اساسا بر علیه افراد یا گروههاى خاصى از پیش، طراحى و برنامه ریزى نمىشود. دیگر این که، مفروض انگاشتن هر گونه مفهوم یا نظریه خاصى از عدالت در مفهوم حاکمیت قانون راه را براى هر گونه تفسیر و نظریهاى از عدالت باز خواهد گذاشت. بنابراین مطابق این دیدگاه حاکمیت قانون دیدگاه خاصى و ایده آلى از عدالت ماهوى و ایدئولوژیک را دیکته و تبلیغ نمىکند.
۲- مدیریت عرفى حکومت ـ بنابر آنچه گذشت، حاکمیت قانون با اصل اداره حکومت بر اساس ترجیحات ایدئولوژیک نیز ناسازگار است. تصمیمگیرى بر اساس جهان و مرجحّات و الگوهاى ارزشى و ایدئولوژیک طبیعتا حقوق و تکالیفى براى گروهى ایجاد مىنماید که در گروه یا گروههاى دیگرى از مردم اعمال نمىشود، در نتیجه برخى از مردم را بر اساس چنان ترجیحات و شرایط ایدئولوژیکى در موقعیتهاى برتر و برخى را در موقعیتهاى پستتر و متفاوتى قرار مىدهد و این خود آشکارا با مفهوم عدالت، انصاف و برابرى که در واقع از ارزشهاى ناظر بر مفهوم حاکمیت قانون است، در تعارض است. به تعبیر دیگر، این جنبه از حاکمیت قانون با مدیریت عرفى و عقلانى حکومت پیوندى ناگسستنى مىیابد.
در توجیه چنین مدیریت عرفى و عقلانى حکومت، باید گفته شود که این نظریه بر دو دسته اصول استوار است.(۱۲) دسته اول اصول سازمانى هستند. به نحوى که سازمانهاى مذهبى و حکومتى باید از یکدیگر تفکیک شوند و هیچ یک نباید در امور و پست دیگرى دخالت کند و هیچ ارگان حکومتى نباید توسط ارگان و یا مقام مذهبى خاصى اداره شود. چنین اصول سازمانى خود به سه اصل دیگر استوار است.
اول: اصل آزادى گرایى، که حکومت را ملزم مىدارد تا آزادیهاى مذهبى و انجام هر گونه اعمال و مراسم مذهبى را تضمین نماید.
دوم، اصل تساوى گرایى، که حکومت را ملزم مىکند تا همه ادیان و مذاهب کشور را به رسمیت بشناسد، همه آنها در نظرش برابر و یکسان بوده و با همه آنها بطور مساوى و منصفانه رفتار نماید، یکى را بر دیگرى ترجیح ندهد و یا یکى را مذهب رسمى کشور اعلام ننماید و تصمیمات و اقدامات حکومتى را بر اساس اقلیمات یکى از آن مذاهب قرار ندهد.
سوم، اصل بى طرفى است که از حکومت مىخواهد نسبت به مذاهب موجود بى تفاوت باشد. این اصل اخیر با اصل دوم، تساوى گرایى، ارتباط نزدیکى دارد؛ زیرا این اصل حکومت را متعهد مىداند تا مذهب خاصى را بر سایر مذاهب ترجیح ندهد.
دسته دوم از اصول نظریه مدیریت عرفى و غیر ایدئولوژیک حکومت، مبتنى بر استدلالهاى عرفى، اخلاقى و عقلانى است. بر اساس این اصول، تأثیر مذهب و یا تأسیسات مذهبى نسبت به قانونگذارى و تصمیمها و اقدامات حکومتى نفى نمىشود و آنها از حق برخوردارى از دیدگاه سیاسى خاصى محروم نمىگردند، بلکه آنچه مورد تأکید قرار مىگیرد این است که هر گونه تصمیمهاى اجتماعى، سیاسى و اخلاقى حکومتى، باید بر اساس معیارها و ملاکهاى مستقل اخلاقى، عرفى و عقلانى توجیه شوند و مهمتر این که چنین ترجیحاتى باید مبتنى بر انگیزههاى اخلاقى، عرفى و خردمندانه نیز باشند و نه بر اساس انگیزههاى ایدئولوژیک.
نتیجه چنین اصولى این است که هر گونه سیاست و برنامه حکومتى باید از طریق نقد دیدگاهها و توافق گروهها و بر مبناى استدلالهاى صرف اخلاقى و عقلانى بدور از ملاحظات ایدئولوژیک صورت گیرد. به این ترتیب، نظریه مدیریت عرفى حکومت مىتواند از پیش فرضهاى حاکمیت قانون بشمار آید.
۳- دولت بى طرف و مشروط ـ در توجیه نظریه دولت محدود و مشروط(۱۳) که از پیش فرضهاى قانون محسوب مىشود، باید یادآور شد که براى نفى سلطه مطلق از سوى حکومت، نه تنها حکومت باید داراى قدرت مطلقه و بلامنازع تحمیلى نباشد، بلکه باید مجرى هیچ گونه مفهوم خاصى از خوبى نیز نبوده و آن را دیکته ننماید.
بدین سبب، تصمیمهاى سیاسى و اجتماعى تا حدى که امکانپذیر است باید مستقل از تفسیر خاصى از زندگى خوب و ایده آل اتخاذ شود. حکومت و قانون باید نسبت به مفاهیم و برداشتهاى رقیب از زندگى ایده آل و آرمانى بى تفاوت باشد و از این رو اگر چه دولت وظیفهاش ارتقاء و گسترش تبعیت از قانون است، پیوند زدن چنان تلاشى با بینش اخلاقى به هیچ وجه مشروع و موجه نخواهد بود. در این راستا، بهترین توجیه در مفهوم بى طرفى حکومت را باید در توجیهات بى طرفانه و یا عقلانى سیاستها و قوانین دانست و نه از نتایج و آثار آنها.
اصل بى طرفى دولت در واقع ترجمان اصل حکومت بر اساس موازین عقلى و معیارهاى مستقل اخلاقى و توجیهات فراشخصى و همگانى است. برمبناى چنین معیارهایى است که هر گونه ترجیح و یا نابرابرى سیاسى، اجتماعى و اقتصادى بر اساس ملاکهاى ایدئولوژیک امرى غیر عقلى و غیر اخلاقى تلقى خواهد شد.
بعلاوه این که، اصل بى طرفى فقط بر دلایل و توجیهات تصمیمهاى سیاسى و اجتماعى دولت حکومت مىنماید و نه بر آثار و لوازم چنان تصمیمهایى، زیرا با توجه به آنچه دو واقعیت مىگذرد، هیچ تصمیم سیاسیى نیست که با برداشت خاصى از زندگى ایده آل و یا غیر ایده آل گروهى از مردم هماهنگ نباشد. به نظر مىرسد از جنبه نظرى جدى گرفتن مفهوم حقوق (انسانى) با مفهوم بى طرفى حکومت قابل جمع و سازگار باشد زیرا با تضمین محدودهاى براى اعمال چنان حقوقى، حکومت مىتواند، بدون توسل به قواى قهریه، به گسترش و توسعه زندگى شهروندان و مردم خود بپردازد.
بنابراین یکى از راه حلها براى بى طرف ساختن حکومت بصورت نهادینه در تصمیمهاى سیاسى و اجتماعى، گنجاندن مفهوم حقوق (انسانى) و بکارگیرى آن در صحنه سیاست و اجتماع و اقتصاد مىباشد. در این جهت، مفهوم بى طرفى و حقوق (انسانى) دو مفهوم رقیب یکدیگر تلقى نمىشوند، بلکه حقوق (انسانى) بصورت نهادى در بردارنده مفهوم بى طرفى خواهد بود.(۱۴) با جدى انگاشتن مفهوم حق انسانى، دولتها از اتخاذ سیاستها و وضع قوانینى که بر اساس ترجیحات و برداشتهاى یک سویه، تبعیضى و ایدئولوژیک که بنحوى حقوق مردم را مورد تعدى قرار مىدهند برحذر داشته مىشوند.
۴- ملزومات و مکانیزمهاى تحقق اصل حاکمیت قانون – براى تحقق این اصل، ابزارها و مکانیزمهاى دیگرى مورد نیاز است.(۱۵) از اعتقاد به این که قانون باید حکومت نماید و نه فرد و یا گروه خاص، به دو اصل دیگر مىتوان ارتباط یافت؛ یکى ضرورت وجود قانون اساسى (مدون یا غیر مدون)، تا هم حقوق مردم را احصاء و تضمین نماید و هم محدوده حکومت و شیوههاى کاربرد قدرت را قانونمند گرداند. در این راستا، حاکمیت قانون با توجه به مبانى آن که در پیش آمد، به نظریه دولت محدود یا حکومت مشروط ارتباط مىیابد. مطابق این نظریه، اصول هر قانون اساسیى باید شرایط و الزامات حاکمیت قانون، حقوق بنیادین انسانى و آزادیهاى مردمى را احراز نماید و راه کارهاى حراست و صیانت از آنها را تعیین و پیش بینى کند.
ارتباط دوم با اصل تفکیک قوا مىباشد. همانطور که اشاره شد، تمرکز قدرت در دست فرد یا افراد خاص با هدفى که حاکمیت قانون دنبال مىنماید همساز نیست. بنابراین، انتشار و عدم تمرکز قدرت و مشارکت در تصمیمهاى حکومتى و قدرت از ملزومات حاکمیت قانون مىتواند شناخته شود. بدین منظور، براى جلوگیرى از پدیده تمرکز قدرت و براى نفى قدرت مطلقه و جلوگیرى از استفاده بى رویه، شخصى و دلبخواهى از آن، تقسیم قوا، بعنوان یک اصل سازمانى و نهادى مورد توجه قرار مىگیرد.
از سوى دیگر، منطق تقسیم قوا کثرت و تنوع بخشیدن به قدرت سیاسى در دو جهت افقى و عمودى است. در سطح افقى آن، براى جلوگیرى از تمرکز قدرت سیاسى، آن را به قواى قانونگذارى، قضاییه و اجراییه تقسیم مىکند و در سطح عمودى قدرت را هر چه بیشتر بین مراکز، سازمانها و شوراهاى استانى، شهرى و محلى توزیع مىنماید تا نقش مردم را تا حد ممکن در تصمیم گیریهاى دولتى، اعم از سیاسى و غیر سیاسى، افزایش دهد. اصل تفکیک قوا بدنبال از بین بردن انحصار قدرت است و بدین خاطر تحقق آن و توزیع قدرت باید بصورت نهادینه انجام شود.
نتیجه
بنابراین، صرف نظر از دیدگاه چپ یا ایدئولوژیک که از اساس با مبانى حاکمیت قانون مخالف مىباشد، مهمترین وجه مشترک دیدگاه میانى یا اثباتى با دیدگاه راست یا اخلاقى، در ویژگیهاى آن و از جمله عمومیت داشتن، مستمر بودن، ناظر به آینده بودن و صریح بودن مىباشد و این دو دیدگاه در مورد این که حاکمیت قانون موجب تحدید قدرت و استفاده، خود سرانه از قدرت مىشود با یکدیگر همراهى دارند. اما تفاوت عمده این دو رویکرد را باید در ارزشهایى که حاکمیت قانون در خدمت آنهاست جستجو کرد.
مطابق رویکرد راست، حاکمیت قانون در خدمت ارزشهاى اساسىترى مانند عدالت و آزادى است و حال آنکه در دیدگاه اثباتى این اصل در عرض و در کنار سایر ارزشها قرار دارد و از سوى دیگر، شاید بتوان بین این دو دیدگاه سازش ایجاد نمود، بدین گونه که اصل فوق در حوزه حقوق ناظر بر روابط افراد با یکدیگر و قوانین بوده و در حوزه سیاست، ناظر به تحدید قدرت است. به سخن دیگر، حاکمیت قانون داراى دو بعد حقوقى و سیاسى است و در نتیجه مىتوان دو دسته آثار براى آن تصّور کرد.
پىنوشت:
۱ ـ استادیار مرکز آموزش مدیریت دولتى (وابسته به سازمان مدیریت و برنامهریزى کشور).
۲ ـ منظور از چپ و راست در این تحلیل چپ و راست در نظریههاى سیاسى است، نه گرایشهاى موجود میان احزاب سیاسى.
۳ ـ نگاه کنید به منبع زیر:
J.W.Harris, The Marahty of law and the Rule of law, in legal philosophy (zededn) (1997) PP.153-155.
4 ـ براى آشنایى با دو مفهوم مثبت و منفى از آزادى نگاه کنید به:
Isaiah Berlin, Two Concepts of liberty (OxFord University press, 1958).
5 ـ در این قسمت بیشتر سعى شده است از دیدگاههاى Joseph Razاستفاده شود:
Joseph Raz, The Authority of law, (oxford University press, 1979), PP 210-223; Jeffrey Jawell, The Rule of law Today, in J.Jowell and down oliver (eds) THe changing hanging conslitution, (1994) 57-78.
6 ـ نگاه کنید به:
همان, J.W.Harris, The Morality of law and the Rule of law.
7 ـ براى اگاهى بیشتر از انواع مفاهیم مشروعیت نگاه کنید به:
Davi Beatham, The legitination of power (England, MoMillan Education ltd, 1991) PP.3-25.
8 ـ براى بررسى بیشتر در مورد اوصاف و عناصر حاکمیت قانون مىتوانید به منابع زیر مراجعه فرمایید:
– Joseph Raz, The Authority of law, Ibid.
– Stephen Battomley and stephen Parker,law in context (2ed edn. 1994) PP.46-S9.
– Andrew Ashworth, Principles of criminal law (2ed edn. 1995) claredon press, Oxford . England, PP.64-83.
9 ـ مراجعه کنید به: S.Bottomley and S.Parker, law in Context,، همان مدرک سابق.
۱۰ ـ در میان اندیشمندان سیاسى، جان لاک از فیلسوفان سیاسى است که به این مفهوم از آزادى و مالکیت بهاى بسیار داده است. در این رابطه مراجعه شود به: و.ت.جونز، خداوندان اندیشه سیاسى، ترجمه: على رامین، امیرکبیر، تهران، ۱۳۶۲، صص ۲۴۲-۲۳۲.
۱۱ ـ این مفهوم از حاکمیت قانون را هایک مطرح و از آن دفاع کرده است. مراجعه شود به:
F.A.Hayek, The Road to serfdom, (England, Geotge Routledge and sons, ltd, 1994) PP.54.SS.
12 ـ در این زمینه ر.ک به:
Robert Audi,Separation of cchure and state and the obligations of citizzenship, philosophy and Public Affairs, vol.18, 1981, PP.25-296.
13 ـ در ارتباط با مبانى نظرى دولت مشروطه و اصول و ویژگیهاى آن از جمله قانون طبیعى، حقوق طبیعى و انسانى، قرارداد اجتماعى، رضایت شهروندان، حاکمیت مردمى و جامعه مدنى مراجعه فرمایید به: اندرو وینسنت، نظریههاى دولت، ترجمه: حسین بشیریه، نشر نى، تهران، ۱۳۷۱، صص ۱۸۱-۱۲۳.
۱۴ ـ در مورد رابطه بین مفهوم دولت بى طرف و مفهوم حقوق (انسانى) نگاه کنید به:
George Sher, Rigths, Neuterality, and the Oppressive power of the state, law and philosophy, no.2, vol.14, 1995, PP.185-201.
15 ـ در زمینه چگونگى ارتباط حاکمیت قانون با اصول حقوق اساسى و معوق ادارى در مورد کنترل و نظارت بر دولت به مقاله نگارنده رجوع کنید:
محمد حسین زارعى، تحلیلى از پیوند حقوق ادارى و مدیریت دولتى بر پایه حاکمیت قانون، فصلنامه مدیریت دولتى، شماره ۳۸ (تهران، مرکز آموزش مدیریت دولتى، ۱۳۷۶)، صص ۴۱-۲۷.
> > > >